体育总局办公厅等关于印发《国家步道体系建设总体方案》的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市，新疆生产建设兵团体育行政部门、发展改革委、财政厅(局)、自然资源厅(局)、生态环境厅(局)、交通运输厅(局)、水务厅(局)、文化和旅游厅(局)、卫生健康委、应急管理厅(局)、市场监管局(厅、委)、林草局：

　　为贯彻落实《全民健身计划(2021-2025年)》(国发〔2021〕11号)和《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》(中办发〔2021〕61号)关于研究制定国家步道体系建设总体方案和建设指南的要求，推进国家步道体系建设，体育总局等12部门制定了《国家步道体系建设总体方案》，现印发给你们，请参照执行。
 

　　体育总局办公厅

　　国家发展改革委办公厅

　　财政部办公厅

　　自然资源部办公厅

　　生态环境部办公厅

　　交通运输部办公厅

　　水利部办公厅

　　文化和旅游部办公厅

　　国家卫生健康委办公厅

　　应急管理部办公厅

　　市场监管总局办公厅

　　国家林草局办公室

　　2026年4月7日
 

国家步道体系建设总体方案

　　国家步道体系是指穿越不同自然地貌、城市乡村和历史文化遗址，满足人民群众亲近自然、户外游憩、健身休闲、文化教育等多种需求，促进国家自然历史文化资源传承保护利用的步道系统。

　　推动国家步道体系建设是满足广大人民群众对美好生活向往、建设体育强国和健康中国的重要举措，是激发乡村活力、协同城乡发展的重要纽带，是完善和构建更高水平全民健身公共服务体系的重要途径，也是中国特色社会主义生态文明建设的重要内容。为规范和加强步道建设管理，推进国家步道体系建设，制定本方案。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持投资于物和投资于人紧密结合，坚持人与自然和谐共生，统筹国家步道体系与经济社会文化和生态文明建设，为建设体育强国、文化强国、健康中国、美丽中国和乡村振兴等国家战略助力。

　　坚持政府主导、社会参与，科学布局、绿色发展，协同推进、分类指导，尽力而为、量力而行，节约高效、公益共享的工作原则。发挥政府在统筹协调、政策引领、制度保障等方面的基础性作用，建立政府、企业、社会组织和公众参与步道建设、管理、保护与运营的长效机制。围绕国家发展战略，根据各地资源禀赋、经济社会发展状况、区位人口特征和人民群众需求科学规划、合理布局，坚持生态保护优先和节俭务实建设理念，将步道融入生态文明建设和绿色低碳发展。多部门协同推进、分类指导，各地区因地制宜、有序推进，带动完善步道网络和配套服务。以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，坚持公益属性，充分发挥国家步道体系健身游憩与国家形象展示、国民教育等功能，以全民健身促进全民健康，不断激发人民爱国热情和民族自豪感，使步道服务全民、造福全民。

　　构建具有中国特色可持续发展的国家步道体系，力争到2035年，分级分类、各具特色、辐射城乡、服务全民的国家步道体系基本建立。一条或多条穿越国家不同自然地貌和历史文化遗址、能够代表国家形象的国家步道主线路在国际取得一定知名度和影响力，步道配套服务更加完善，国家步道体系成为全民健身新载体、国民教育新课堂、生态保护新手段、经济发展新业态、乡村振兴新动能。

　　二、统筹推进各级各类步道建设

　　(一)准确理解各级各类步道。国家步道根据其意涵功能划分，一般包括森林步道、登山健身步道、旅游步道、滨水休闲步道等。国家步道以级别划分，一般分为国家级步道和区域性步道，其中大运河国家步道、国家森林步道、国家登山健身步道等国家级步道由国家有关部门按照标准规范公布或认定。国家步道主线路应具有国家形象代表意义，依托户外运动优质资源布局，有效串联国家自然与历史人文资源。

　　(二)服务对接国家重大战略。对接京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展、西部大开发、东北全面振兴、中部崛起等国家重大发展战略以及成渝地区双城经济圈建设、关中平原和北部湾城市群建设等，建立既符合我国自然资源、历史文化资源分布特点，又综合考虑东中西部人口密度与经济社会发展程度，科学合理、供需一致、高效集约的步道空间布局。

　　(三)助力户外运动自然资源转化。统筹考虑各地区自然历史文化资源禀赋和经济社会发展需要，围绕沿太行山和京杭大运河、西安至成都、青藏公路“三纵”，沿丝绸之路、318国道、长江、黄河沿线“四横”的户外运动空间布局，科学论证、因地制宜建设步道，助力促进我国优质山水陆空等户外运动资源高质量转化。

　　(四)规范步道规划设计。遵循因地制宜、绿色节约、以找代建，分类推进、整合资源、逐步实施，保护优先、注重安全的理念，统筹国家步道体系与现行基础设施、国家重大发展战略已确定项目等工程项目建设，开展各类步道规划设计，严格根据所在地发展阶段和财力条件规划项目，严格按规定和程序开展决策咨询和公共意见征集，严格保护经过地区自然生态、历史文化和景观原有特征，充分展现具有国家代表性的自然历史和人文风貌，注重与现有交通干线、城市公共交通的配套衔接，不断促进休闲游憩活动和生态环境保护。

　　(五)分级分类分步推动建设。稳步推动步道按需求规划、分阶段建设、可持续使用、高质量发展，逐步形成辐射城乡、服务全民的国家步道体系。在城镇建成区等人口稠密地区，重点发展健身步道、文化长廊等以户外运动、健康支持、文化传承为主要功能的休闲健康、旅游步道，完善服务中心、营地、驿站等配套服务，因地制宜配置健身设施；在人口稀少地区，合理利用古道、故道、城墙、报废铁道或公路、运河以及防火道等原有线路，不新铺石板路、柏油路等破坏古道、故道等原有形态，避开地质不稳定、易发生山洪地质灾害、洪水灾害的危险区域，重点发展以欣赏、保护与传承为主要功能的自然景观和历史文化类步道，不断健全完善生态环保、文化教育和安全应急设施及配套服务。

　　(六)完善配套服务设施。分类施策、保护优先，根据实际建设完善各类步道配套的停车、供水、供电、环卫、通信、应急救援、无障碍等设施，鼓励具备条件地区建设完善步道相关服务中心、营地、驿站，形成统一规范的导视、警示、劝示标识、健康提示与路书，提供步道信息咨询、营养补给、餐饮住宿、清洁卫生、安全防护、应急救援等配套服务。鼓励各地在城镇建成区等人口稠密地区步道沿线配置健身设施和器材。根据工作实际将符合条件的步道沿线户外运动休闲营地等纳入高质量户外运动目的地建设等重点项目科学布局、一体谋划。创新探索数字步道，纳入电子地图，不断健全完善路书下载、步道解说、线上体验、安全导引、环保守则、一键报警等服务。

　　(七)发挥示范引领作用。支持国家步道主线路沿线地区、其他具备资源禀赋和发展条件的地区结合财力状况先行先试、因地制宜开展步道建设试点，遴选一批步道建设典型案例，突出地方特色，总结成功经验，形成可复制可推广的模式。支持国家步道主线路沿线地区、工作基础较好的地区等结合财力状况先行先试开展本地区步道体系建设。

　　三、提高步道管理运营水平

　　(八)建立分工负责、协同推进的步道管理机制。建立形成分类指导、分级管理、分工负责、协同推进的步道管理机制，加强国家步道资产管理，落实国有资产报告制度要求，提高资金资产使用效益。国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、交通运输部、水利部、文化和旅游部、体育总局、国家林草局等部门分别在职责范围内指导推动步道的建设规划、资金引导、宣传推介、行业监管等工作。体育总局牵头制定国家步道体系相关通用标准和基础标识系统，有关部门根据工作需要制定本行业相关步道细化标准和分类标识。各地区根据国家发展战略和自然历史文化资源禀赋、经济社会发展需要，负责本地区步道的立项、规划、建设、申报、使用、管理、维护和保护等工作。

　　(九)强化自然资源科学保护和合理利用。坚持保护第一、合理利用和最小干预原则，科学确定步道线路，严守生态保护红线，加强自然生态系统原真性、完整性保护，实行差别化保护管理。支持依法依规开展步道保护利用，对穿越自然保护地一般控制区域等重点区域的步道路段，服从自然保护地管理机构统一管理，支持步道利用与在自然保护地开展经营性服务等活动相结合，依法依规开展规模适度的科普宣教、游憩体验和步道公共基础设施建设，实现步道建设利用与生态环境和谐共生。

　　(十)健全完善监管机制。依法依规加强步道空间用途管制，涉及空间利用部分内容应符合国土空间规划并纳入国土空间规划“一张图”监督实施。控制步道及沿线区域资源利用强度和访客流量，防止浪费资源过度异化建设步道、不合理使用步道和破坏生态环境资源。完善监测指标和技术体系，探索国家步道主线路巡线维护和反馈机制，积极与山林消防巡查、自然生态巡护、高压电网巡线等机制结合，对穿越自然保护地重点区域的步道及沿线区域的资源环境和干扰活动进行监测。探索步道建设利用信息反馈制度，接受公众监督。对于违反相关法律法规、破坏生态环境与国家资源的，依法依规严肃问责、终身追责。

　　(十一)支持社会力量参与。引导支持专家学者、社会组织、企业及居民积极参与步道选线规划、建设、利用、管理、推广、宣传、保护等工作，鼓励采取以工代赈等方式开展步道建设运营和巡线维护等工作，为沿线区域居民提供就业机会。积极建立社会广泛参与的专家咨询、群众监督、信息反馈、监测评估机制。依托专业院校和户外运动机构、人才等资源，加强步道领域组织机构和人才队伍建设，建立健全志愿服务机制和社会捐赠制度。鼓励支持步道专业社会组织对各类步道建设运营提供全周期全过程指导服务，参与步道规划、建设、运营，开展安全防护、生态保护、应急救援等专业化服务培训。

　　(十二)培育步道文化。鼓励各地创作投放步道安全教育、生态保护、慢病防控等公益广告，开发步道文创产品，加大步道文化宣传普及力度，引导公众正确理解步道建设的内涵和意义，利用步道普及户外运动、环境保护、历史文化和健康等科普知识。将步道活动与青少年素质教育、课外实践结合，使青少年亲近自然、热爱自然、养成正确的户外运动安全观和文明健康绿色环保理念。开展基于步道的健康休闲活动和户外运动赛事，探索打造“走遍中国”“徒步中国”“行走大运河”“重走长征路”等丰富多样的群众赛事活动品牌，拓展全民健身场景。

　　(十三)充分发挥步道多元价值。充分发挥步道在促进高质量发展中的综合价值功能，实现步道使用价值、生态价值、文化价值、产业价值相统一。保障步道公益开放，满足人民群众户外运动休闲需求。鼓励具备条件地区在步道沿线划定适宜区域开展户外体验、步道研学、科普教育、文化体验、生态休闲等活动，提供高品质、多样化的步道产品和服务。加强步道自然人文科学研究成果转化。推动步道经济、步道业态发展，探索步道社会化运营模式。

　　四、建立健全配套政策制度

　　(十四)完善步道标准体系。建立健全国家步道标准体系，制定各类步道规划建设、调查评估、巡护管理、人地监测、生态预警等标准规范。鼓励各地依据步道建设和相关法规标准，结合自身实际细化制定有关政策标准。

　　(十五)建立多元化资金保障机制。在确保公益属性和有效保护利用的前提下，按照市场化、法治化原则建立步道建设多元化投融资模式。保障资金优先用于重点项目建设，切实防止新增隐性债务、加重基层财政负担和乡村债务压力。有条件的地区可按规定统筹运用多种资金渠道解决项目建设运营资金，鼓励企业、社会组织和个人参与步道建设运营。

　　(十六)保障步道项目用地。各地应将符合条件的步道出入口、停车场、驿站、营地、应急救援点等配套服务设施建设用地纳入年度用地计划，保障用地需求。涉及土地用途变更的应依法履行相关手续，确保土地权属清晰、用途明确。在符合相关法律法规与规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化土地建设的步道配套服务设施，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。鼓励各地依托山、水、林、田、湖、草、沙等自然资源景观，在不占压土地、不改变地表形态、不破坏自然生态、不妨碍行洪和供水安全等前提下建设步道，位于自然保护地或生态保护红线内的应符合相关规定和管控规则，并依法依规办理用地用林用草手续。鼓励合法合规利用森林防火隔离带等建设步道及配套设施，提高土地和自然资源利用效益。支持利用符合国家规定标准、直接为林业生产经营服务的已有工程设施建设步道。支持地方结合实际探索步道沿线配套公共服务设施供地新方式。

　　五、加强组织领导

　　加强地方各级人民政府对国家步道体系建设工作的领导，具备资源禀赋和发展条件的地方要将步道建设作为完善和构建更高水平的全民健身公共服务体系的重要内容加强研究，切实承担辖区内各类步道运营维护、公共服务、防灾减灾等职责。要因地制宜、实事求是推动步道建设，充分考虑当前和今后一段时期财政承受能力，科学设置发展目标，合理规划配套设施，加强审核把关，严格预算和资金管理，严控建设规模和成本，坚决避免超越当地发展阶段和财力水平盲目上马项目，坚决防止新增地方债务风险，坚决杜绝步道建设异化跑偏、过度超前和闲置浪费，严禁借步道等项目违规举债融资，盲目“造景”搞“形象工程”“面子工程”，确保国家步道体系建设符合经济社会发展实际，让中国式现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

　　附件：国家步道体系建设指南.docx